Documento: C-1280 de 2026

Descargar archivo

ADMINISTRACIÓN DELEGADA – Noción – Definición – Mandato – Administración y pago

La “administración delegada” corresponde a un contrato atípico, que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha entendido, por lo menos, de dos maneras: i) como un mandato, es decir, como un negocio jurídico mediante el cual el contratista actúa en nombre y representación de la entidad contratante, y en contraprestación, la parte contratante delegante paga el costo real del objeto del contrato, adicionando un porcentaje por concepto de administración y utilidad del contratista; o ii) como una modalidad de administración y pago, no necesariamente asociada al mandato.

[…]

Así pues, teniendo en cuenta que el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 dispuso que podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, de acuerdo con las normas civiles, comerciales, que correspondan a su esencia y naturaleza, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración, las entidades estatales podrán celebrar la administración delegada como forma de mandato, por el cual la entidad estatal contratante –mandante– encomienda a la entidad estatal contratista –mandataria– la administración de un proyecto.

Por otro lado, según se indicó, la administración delegada puede concebirse como una forma de pago de contratos como el de obra pública o el de interventoría. En efecto, dentro de la forma de pactar la metodología de ejecución y el precio de los contratos estatales de obra pública, las partes pueden emplear distintos sistemas, como, por ejemplo, i) el “precio global” –en el que se paga “a mano alzada” el objeto del contrato–; ii) los “precios unitarios” –en los cuales se suelen detallar los costos directos, diferenciándolos de los costos indirectos de administración (A), imprevistos (I) y utilidades (U)–, o iii) la “administración delegada”, que consiste en la modalidad en virtud de la cual el contratista recibe unos recursos destinados a cubrir los costos de un determinado proyecto –siendo lo más común que se aplique en la ejecución de obras públicas– (recursos de inversión o entregados en administración), por cuya labor obtendrá, a título de pago, unos honorarios por la administración

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes

Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.

DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia

Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.

Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Fundamentos

(…) todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “(…) serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias.

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Información en corchetes y resaltado gris

(…) la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo.

En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, estos solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita.

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos, anexos y matrices implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el “Documento Base”, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Prevalencia del derecho sustancial

La regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.

OFERTA ECONÓMICA – Forma de pago – Documentos tipo – Infraestructura social

El numeral 4.1 del Documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2 establece lo siguiente en relación con la oferta económica:

(…)

Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, el primer inciso del numeral 4.1 dispone que la entidad debe establecer si la forma de pago corresponde a precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. Así, el documento base, en relación con la forma de pago, contempla diversas alternativas que pueden ser adoptadas por la entidad; no obstante, estas no tienen carácter taxativo, en la medida en que se prevé expresamente la posibilidad de que la entidad defina una modalidad distinta bajo la expresión “o la que determine”.

En todo caso, la opción que se adopte deberá estar debidamente justificada en los estudios y documentos previos, guardar coherencia con la naturaleza y alcance del objeto contractual y asegurar la debida correspondencia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, en cumplimiento de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad que rigen la contratación estatal.

FORMULARIO 1 – Presupuesto oficial – Forma de pago

Precisamente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, considerando que para establecer el valor y la forma de pago de los contratos de obra existen diferentes métodos, tales como: i) precios unitarios; ii) precio global; iii) llave en mano; iv) administración delegada; y v) reembolso de gastos, entre otros, ha previsto en los documentos tipo en general, y en los de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, que el “Formulario 1 – Propuesto Oficial” sea un instrumento flexible. La entidad estatal puede utilizarlo, modificarlo o reemplazarlo por un formulario distinto, según las particularidades del proceso de contratación, siempre que no se modifiquen, alteren o contraríen las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia ni los sistemas de ponderación definidos en el documento base.

(…)

Ahora bien, cuando la entidad decida aplicar formas de pago como precio global, llave en mano, administración delegada, reembolso de gastos o cualquier otra forma de precio, podrá adecuar el Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial a las particularidades de la modalidad escogida o establecer un formulario distinto, de tal manera que cumpla su doble función. Esta posibilidad ya no constituye una atenuación del principio de inalterabilidad, sino una facultad expresamente prevista en el propio formulario, que concilia la obligatoriedad de aplicar los documentos tipo con la potestad de las entidades para definir la forma de pago de sus contratos, siempre que ello no contravenga lo dispuesto en el documento base u otros documentos tipo. No obstante, con independencia de la modalidad de pago seleccionada y de los ajustes realizados, la entidad debe publicar el formulario que servirá de base para la estructuración de las propuestas económicas.

En conclusión, en el marco de la aplicación de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, las entidades estatales tienen la facultad de decidir la metodología de determinación del Presupuesto Oficial y el sistema de pago que consideren adecuado. Cuando opten por precios unitarios, podrán utilizar el Formulario 1 en los términos previstos o con los ajustes que requiera el proceso, sin incluir reglas contrarias al documento base, y deberán aplicar las notas 1, 2 y 3 e incluir en el pliego de condiciones las causales de rechazo relacionadas con esa modalidad.

RIESGO – Documentos tipo – Infraestructura social – Matriz 3 – Administración delegada

En este sentido, la asignación de riesgos debe responder a la naturaleza de la modalidad de pago escogida. En la administración delegada, según lo señaló el concepto C-857 de 2026, “se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador”. En consecuencia, la variación de precios de materiales, mano de obra y equipos, así como los mayores costos directos no imputables al contratista, corresponden a la entidad estatal. Por la misma razón, el AIU, que en los contratos por precios unitarios cubre la administración, los imprevistos y la utilidad del contratista, no opera de igual forma en esta modalidad de pago, pues los honorarios remuneran la gestión del administrador y la entidad asume los imprevistos asociados al costo directo.

Así, la regla del numeral 4.1 del documento base, según la cual la “contemplar todos los costos directos e indirectos para la completa y adecuada ejecución de la obra del proceso, los riesgos y la administración de estos”, debe interpretarse en concordancia con la modalidad de pago. En la administración delegada, los honorarios deben cubrir los costos indirectos de administración del contratista y los riesgos que le hayan sido asignados. Al contratista le corresponden los riesgos propios de su gestión, entre ellos: i) la deficiente dirección técnica o administrativa de la obra; ii) el manejo indebido de los recursos entregados en administración; iii) los sobrecostos causados por su negligencia, incluidos los derivados de subcontrataciones mal gestionadas; y iv) los incumplimientos de calidad y plazo que le sean imputables.

ANEXO 4 – Minuta del contrato – Configuración – Forma de pago

En cuanto al “Anexo 4 – Minuta del Contrato”, la entidad debe incluir el contenido mínimo allí previsto, sin perjuicio de que pueda agregar condiciones adicionales o distintas que obedezcan a las necesidades de ejecución del contrato y no contradigan dicho anexo ni los demás Documentos Tipo. Igualmente, puede escoger entre las opciones de cláusula previstas, combinarlas o construir la suya. Al respecto, la parte introductoria del documento señala lo siguiente:

(…)

De manera específica, frente a la “Cláusula 8 de forma de pago”, esta se trata de una cláusula cuyo contenido permite el ejercicio de la discrecionalidad administrativa, de modo que la entidad puede establecer las condiciones que considere necesarias, siempre que sean proporcionales, adecuadas y convenientes. En consecuencia, puede usar cualquiera de las opciones dispuestas en el documento tipo, crear una diferente o modificar en parte cualquiera de ellas.