Documento: C-1294 de 2026

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CONTRATO ESTATAL – Concepto

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP- define los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. Sin embargo, se trata de un listado enunciativo, pues la Ley 80 de 1993 se integra con las tipologías contractuales previstas en el derecho privado. Por ello, el inciso primero del artículo 13 dispone: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero–. Asimismo, dispone que “Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

CONTRATO ESTATAL – Contratos Atípicos

En virtud de la libertad y autonomía contractual reconocida a las entidades estatales para celebrar contratos típicos o atípicos, independientemente de su régimen jurídico, se dispone de una amplia gama de mecanismos para estructurar la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos. Esta flexibilidad permite diseñar esquemas contractuales que se ajusten a las necesidades específicas de cada proyecto, garantizando eficiencia, sostenibilidad y adecuada asignación de riesgos.

En el ámbito de la infraestructura, se destacan modalidades como la concesión, el affermage, los contratos BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), BOT (Build-Operate-Transfer), ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer), BOO (Build-Own-Operate), ROO (Rehabilitate-Own-Operate) y DBFO (Design-Build-Finance-Operate), entre otros. Cada una de estas fórmulas contractuales implica efectos jurídicos y económicos distintos, que determinan la manera en que se distribuyen las responsabilidades, los riesgos y los beneficios entre el sector público y el privado. Un ejemplo ilustrativo lo constituyen las licitaciones internacionales en las que se emplea el esquema DBFO (Diseñar, Construir, Financiar y Operar), de origen anglosajón y ampliamente utilizado en proyectos de infraestructura vial, especialmente autopistas. En este tipo de contrato, la empresa privada asume la obligación integral de diseñar, construir y operar la infraestructura objeto del contrato, además de gestionar la financiación necesaria para su ejecución durante el plazo pactado. Aunque el contratista privado asume inicialmente la titularidad funcional del proyecto, la infraestructura termina siendo propiedad del ente estatal, lo que asegura la prevalencia del interés público y la continuidad del servicio.

En otros escenarios de participación del sector privado, se expone la complejidad terminológica y conceptual que existe en torno a la externalización de procesos de conocimiento. En este aspecto, la doctrina ha señalado que no hay uniformidad ni univocidad en el uso de los términos, pues muchos provienen del inglés y se han trasladado al ámbito académico y empresarial con significados diversos, lo que genera confusión y falta de precisión conceptual. En este sentido, se enumeran múltiples expresiones relacionadas con el fenómeno, tales como outsourcing, offshoring, offshore, captive, facilities management, provisions of services, hostings, externalization, nearshore, insourcing, Business Process Outsourcing (BPO), Knowledge Process Outsourcing (KPO), Knowledge Intensive Business Services (KIBS), Knowledge Intensive Firm (KIF), entre otras.

CONTRATO BPO ‒ Business Process Outsourcing – Contrato atípico mixto ‒ Actividades

Dentro de este tipo de contratos se encuentran los BPO (Business Process Outsourcing), conocidos en español como subcontratación de procesos de negocio. Este contrato atípico que consiste en la práctica de contratar proveedores externos especializados para gestionar funciones o procesos que, si bien son necesarios para el funcionamiento de la entidad, no constituyen en principio su propósito o misión. El BPO se ha consolidado como un mecanismo eficiente para optimizar recursos, mejorar la calidad del servicio y permitir que las organizaciones públicas o privadas concentren sus esfuerzos en actividades estratégicas. Al respecto, la doctrina expresa:

En términos generales, los contratos de Business Process Outsourcing (BPO) constituyen una herramienta estratégica para optimizar y, en lo posible, automatizar procesos de negocio, lo que permite reducir gastos operativos y transformar costes fijos en variables. La garantía de los procesos recae en la empresa especializada que asume la externalización, de ahí la importancia de seleccionar proveedores con experiencia y capacidad de asesoramiento, capaces de generar confianza y orientar al cliente en la mejor forma de ejecutar las operaciones. Este modelo facilita que las organizaciones concentren sus esfuerzos en su actividad principal y, al mismo tiempo, les otorga flexibilidad para adaptarse a cambios del entorno, incluso posibilitando el lanzamiento ágil de nuevas líneas de negocio gracias a la eliminación de gastos de estructura.

CONTRATOS ESTATALES – Capacidad jurídica – Requisitos esenciales

Más allá de la tipicidad o no del negocio, es necesario tener en cuenta que la capacidad contractual para celebrar contratos estatales está regulada en el artículo 6 de la Ley 80 de 1993. De conformidad con la norma citada, “Pueden celebrar contratos con las entidades estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes […]”. De acuerdo con la modificación de la Ley 2160 de 2021, la norma agrega lo siguiente: “[…] También podrán celebrar contratos con las entidades estatales los Cabildos Indígenas, las asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, los consejos comunitarios de las comunidades negras regulados por la Ley 70 de 1993 […] las organizaciones de base de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y las demás formas y expresiones organizativas […]; y los consorcios y uniones temporales”.

Asimismo, para efectos de individualizar sus requisitos esenciales, el artículo 1501 del Código Civil dispone que corresponden a “[…] aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente […]”. Sobre este último elemento de la norma citada, en la medida que el contrato BPO es una amalgama de prestaciones de otras tipologías, éste no pierde su calificación por la ausencia de una o varias de ellas. Es decir, “[…] no es admisible un juicio de comparación con las figuras típicas del ordenamiento, en virtud de la indeterminación inherente antes de su perfeccionamiento, pues […] este es fruto de la mera autonomía privada de las partes, la cual da vida a una figura absolutamente extraña a los tipos contractuales establecidos por las normas jurídicas del ordenamiento jurídico y por la costumbre […]”.

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Alcance – Condiciones

Conforme al principio de planeación la entidad debe determinar la forma en la que se contratará las actividades propias del Contrato BPO durante la vigencia fiscal, atendiendo a la necesidad a satisfacer, a la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, a los costos que podrían demandar la celebración y ejecución del contrato, la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante para asumir las obligaciones de pago producto y demás condiciones. Al respecto, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en adelante EGCAP, contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar actividades de planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución.

[…]

De lo anterior se desprende que, las entidades tienen el deber de realizar estudios previos en dos momentos específicos: i) previo a la apertura de un proceso de selección y ii) previo a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa. Por su parte, el reglamento, es decir los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, no imponen la obligación de realizar estudios y documentos previos en etapas diferentes a la de planeación del contrato. Esto, permitirá a la Entidad Estatal identificar desde el punto de vista técnico y financiero el objeto del contrato, las particularidades de su ejecución, los potenciales proponentes, requisitos mínimos para evaluar la idoneidad del contratista, así como analizar todas las variables que puedan afectar el procedimiento de selección, celebración y ejecución del contrato. Tal es la importancia de los estudios y documentos previos que su deficiencia o ausencia, “genera prácticas indebidas, revocatoria de actos administrativos de apertura, declaratorias de desierta de procesos de selección, comisión de faltas disciplinarias, mayores costos o mayor permanencia en la obra y, en general, el fracaso en la ejecución de contratos estatales”.

CONTRATOS BPO – Planeación – Valor – Estructuración

En este asunto, el valor o precio del Contrato BPO no necesariamente debe ser global, sino que depende del análisis económico, jurídico y técnico que parte de hacer un estudio del sector económico y de las necesidades del contrato, teniendo en cuenta que este tipo de servicios deben buscar criterios que puedan ser flexibles, sin dejar de lado los principios de economía, transparencia y la responsabilidad de las entidades públicas. En este caso, en los contratos BPO suele vincularse a variables dinámicas —por ejemplo, número de nóminas procesadas o volumen de llamadas atendidas—, lo que implica que el valor final del contrato no siempre sea fijo, sino que depende de la ejecución real.

Este esquema refleja una lógica similar a la de los contratos de precios unitarios en obra pública: el valor inicial es referencial o estimativo, mientras que el definitivo se consolida con la prestación efectiva del servicio. Así, la estructura flexible del contrato permite equilibrar seguridad jurídica y adaptabilidad económica, garantizando que el proveedor reciba una remuneración justa y que la entidad contratante pague conforme a la necesidad real del servicio.

En todo caso, el valor y forma de pago de este tipo de contratos BPO deben atender al análisis del sector, que debe partir de la caracterización de la necesidad y las alternativas para satisfacerla; las especificaciones técnicas derivadas del análisis del mercado; la caracterización del sector desde las perspectivas legal, comercial, financiera, organizacional y técnica; el estudio de la demanda y del gasto histórico; la identificación de la oferta y de los proveedores; y la justificación del valor estimado del contrato sustentada en información real del mercado.

MODALIDADES DE SELECCIÓN – Regla General – Licitación Pública – Excepciones

Ahora bien, para determinar la modalidad de selección, la entidad debe tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual establece que la escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa […]La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del citado artículo. Por tanto, es importante que las entidades estatales atiendan debidamente el principio de planeación y selección objetiva asegurando que las decisiones sean oportunas, bien fundamentadas y que contribuyan a la optimización de los recursos disponibles.

En relación con los contratos de operación BPO, es fundamental reiterar que su naturaleza de contratos atípicos —al integrar prestaciones propias de varios contratos nominados para satisfacer una necesidad común— impide la existencia de un procedimiento de selección exclusivo o predeterminado. Por ello, no es procedente establecer un criterio uniforme que obligue a utilizar siempre la misma modalidad de selección, teniendo en cuenta el objeto y alcance que se le da a este contrato. En esta línea, la entidad, en ejercicio del principio de planeación, debe analizar el objeto, la cuantía, las condiciones del mercado, la urgencia y la disponibilidad presupuestal para determinar si procede la licitación pública, la selección abreviada -ya sea mediante un acuerdo marco de precios, una selección abreviada mediante subasta inversa, entre otros-, la mínima cuantía, o incluso la contratación directa cuando se configure una causal legal, como ocurre con los contratos interadministrativos, conforme al artículo 2.4. literal c de la Ley 1150 de 2007. Lo determinante es que la modalidad elegida sea coherente con las características del servicio requerido y con los principios rectores de la contratación estatal.

Es decir, para suscribir este tipo de contrato, en principio, no interesa el objeto del contrato, pudiendo ser de obra pública, de consultoría, de suministro, de prestación de servicios, de arrendamiento, entre otros. Se establece que, en principio, no es relevante el objeto del contrato, porque el artículo 2º, numeral 4º, literal c), en su segundo inciso, establece una excepción a dicha regla, al prohibir que determinados contratos interadministrativos se celebren con ciertas entidades si no se ha adelantado antes el correspondiente proceso de licitación pública o selección abreviada. Estos objetos, se recuerda, son “los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública”. De este modo, podrán adelantarse mediante contratos interadministrativos, pues no se encuentra dentro de la restricción del artículo 2º, numeral 4º, literal c), en el segundo inciso de la Ley 1150 de 2007.

BPO – Contrato Interadministrativo

La ausencia de un objeto contractual específico asociado a estos procedimientos —pues su configuración depende primordialmente de la cuantía y no de la naturaleza intrínseca de la prestación— implica que no existe impedimento jurídico para emplear las modalidades de selección previamente expuestas en la celebración de contratos BPO. En efecto, al tratarse de procesos cuyo parámetro definitorio es el monto y no un tipo contractual predeterminado, la entidad conserva la facultad de escoger la modalidad procedente dentro del marco normativo aplicable, siempre que se respeten los principios de transparencia, economía y selección objetiva.

Cuando el servicio se encarga mediante contrato interadministrativo, la entidad ejecutora obra con autonomía técnica y administrativa en el cumplimiento del objeto, de modo que la supervisión de la entidad contratante verifica el resultado contratado y no administra el recurso humano de aquella ni el de sus subcontratistas o aliados. La entidad contratante carece de vínculo contractual con los terceros que el ejecutor vincule para la prestación —en virtud del efecto relativo de los contratos (artículo 1602 del Código Civil)—, y de esa relación no se deriva vínculo laboral alguno con la entidad contratante. Por consiguiente, la vigilancia se ejerce sobre el ejecutor y respecto del cumplimiento de las obligaciones pactadas, sin extenderse a la gestión interna del personal del tercero, que corresponde a quien lo vincula.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORIA – Diferencias – Características

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Seguimiento contractual

Como dispone el precitado artículo 83 del Estatuto Anticorrupción, el seguimiento de los supervisores e interventores corresponde al cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato estatal, aspecto que se ratifica en el inciso primero del artículo 84 ibidem. En su fase técnica, esto implica tanto “Vigilar, controlar y verificar el cumplimiento del objeto contractual y las obligaciones a cargo del contratista” como “Verificar que las condiciones técnicas del bien, obra o servicio contratado, cumplan con los requisitos establecidos por la entidad y con el ofrecimiento formulado, según sea el caso”. Así, la verificación del cumplimiento se realiza dentro las exigencias pactadas entre la entidad estatal y el contratista; razón por la cual, pueden abstenerse de recibir obras, bienes o servicios que no satisfagan las especificaciones del contrato. Para este propósito, quien ejerza la vigilancia podrá solicitar los informes, aclaraciones, explicaciones y soportes necesarios, conforme al artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.

En el caso de los contratos de externalización de servicios BPO, como los call centres, la supervisión no solo debe verificar el cumplimiento de los niveles de servicio pactados en los Acuerdos de Nivel de Servicio (ANS), sino también revisar cómo se estipuló el valor y la forma de pago. Este análisis resulta esencial para determinar si procede la aplicación de descuentos o ajustes en la remuneración del proveedor, atendiendo a la naturaleza del servicio efectivamente ejecutado.

La supervisión debe establecer si el contrato se estructuró bajo un esquema de precio global o de precio por servicio efectivamente prestado, y verificar que las obligaciones se cumplan de manera efectiva. Corresponde a cada entidad estatal definir cuáles mecanismos de control son pertinentes, necesarios y proporcionales, de acuerdo con el contenido del contrato, los riesgos identificados y las condiciones de ejecución.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Hallazgos – Observaciones – Órganos de control

En este punto, los hallazgos u observaciones formulados por los órganos de control fiscal, como la Contraloría, constituyen insumos valiosos para la vigilancia y el mejoramiento de la gestión pública, pero carecen de la facultad para modificar directamente las condiciones pactadas en el contrato estatal. Esta conclusión encuentra fundamento en el artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, conforme al cual el control fiscal “se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante”, y en virtud del cual “el control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración [y] no versa sobre la conveniencia de las decisiones”. De allí que ni las observaciones ordinarias ni las derivadas del control concomitante y preventivo puedan sustituir la voluntad contractual, modificar la forma de pago pactada ni autorizar por sí solas la suspensión o retención de pagos por servicios efectivamente recibidos. En la misma dirección, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-103 de 2015, declaró inexequible la función de advertencia de la Contraloría por resultar incompatible con el carácter posterior del control fiscal y con la prohibición de coadministración. Los hallazgos podrán dar lugar, si es el caso, al proceso de responsabilidad fiscal regulado por la Ley 610 de 2000, trámite autónomo que no altera la relación contractual ni constituye título para desconocer las cláusulas convenidas.