Documento: C-1332 de 2026

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MULTAS Y CLÁUSULA PENAL – Autonomía de la voluntad – Imposición unilateral – Competencia temporal

Por lo tanto, en virtud de la autonomía de la voluntad –artículo 1602 Código Civil–, las partes de un contrato, para procurar el cumplimiento de las obligaciones a su favor, pueden pactar las cláusulas contractuales de apremio y la pena adjudicable a la parte incumplida. Su naturaleza es punitiva y se causan en los eventos en los que se configure un incumplimiento contractual del deudor. De esta manera, tanto la imposición unilateral de las multas pactadas, como la reclamación de la cláusula penal, ocurre como manifestación de las prerrogativas de control, dirección y coerción que ejerce el Estado ante un incumplimiento por parte de sus contratistas.

En cuanto a la competencia temporal para la imposición de sanciones por incumplimientos contractuales, esta no se determina por la denominación de la medida, sino por su naturaleza jurídica y por la función que cumple dentro de la relación contractual. En este sentido, la multa debe imponerse durante la ejecución del contrato, en tanto constituye un mecanismo de coerción orientado a conminar al cooperante al cumplimiento oportuno de sus obligaciones. Su finalidad es esencialmente preventiva y correctiva, por lo que solo resulta procedente mientras el contrato se encuentra vigente y en curso de ejecución. Por su parte, la cláusula penal pecuniaria, dada su naturaleza sancionatoria y/o indemnizatoria, puede hacerse efectiva incluso una vez finalizada la relación contractual. Esta facultad se extiende hasta el plazo previsto para la liquidación del contrato, etapa en la cual la entidad puede determinar y cuantificar los perjuicios derivados del incumplimiento, siempre que así se haya estipulado en el instrumento contractual. En tal sentido, se retoma lo expuesto en el Concepto C-939 del 24 de julio de 2026, que adoptó el criterio según el cual el límite temporal se determina por la naturaleza de la medida y por el término de que dispone la administración para liquidar el negocio jurídico. Como lo ha expresado el Consejo de Estado con respecto a estas cláusulas, resulta pertinente precisar que la potestad sancionatoria debe ejercerse de acuerdo con el tipo de medida a imponer, a la culminación de la relación negocial o la fecha prevista para la liquidación del negocio jurídico.

MULTAS Y CLÁUSULA PENAL – Oportunidad para su imposición

El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 condiciona expresamente la imposición unilateral de multas a que se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista, en coherencia con su naturaleza conminatoria: extinguido el plazo de ejecución, el apremio carece de objeto. La cláusula penal pecuniaria, en cambio, opera como tasación anticipada de perjuicios frente a un incumplimiento definitivo, por lo que su imposición unilateral procede mientras la entidad conserve competencia sobre la relación contractual, esto es, hasta la liquidación del contrato; vencida esa oportunidad, la entidad no pierde el derecho al resarcimiento, pero deberá perseguirlo ante el juez del contrato. En consecuencia, mientras el contrato se encuentra en ejecución y la conminación al cumplimiento conserva utilidad, el mecanismo procedente es la multa; configurado el incumplimiento definitivo, procede la cláusula penal pecuniaria, reducida en la proporción que corresponda conforme a lo expuesto.

CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Incumplimiento – Procedimiento Aplicable.

Al respecto, el inciso primero del mencionado artículo dispone: “Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal […]”. En tal sentido, este es el procedimiento establecido para hacer efectivas las sanciones contractuales, como es la caducidad del contrato y la imposición unilateral de multas y cláusula penal contractual que se derivan del incumplimiento contractual.

CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Multas – Cláusula penal – Imposición unilateral

El último grupo de potestades excepcionales –imposición unilateral de la multa o la cláusula penal–, por el contrario, cuentan con una particular combinación entre el principio de legalidad y la autonomía de la voluntad, de tal suerte que si bien el legislador autorizó a las entidades para declarar el incumplimiento con la intención de multar al contratista para conminarlo al cumplimiento o para hacer efectiva la cláusula penal, es indispensable que uno u otro caso se hayan pactado en el contrato. No obstante, cumplido el requisito del pacto en el contrato, las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, y sus modificaciones, en adelante EGCAP–, por ministerio de la ley –artículo 17 de la Ley 1150 de 2007–, se entienden investidas de la prerrogativa de imposición unilateral. Se reitera que la exorbitancia de las dos cláusulas transcritas –cláusula penal y multas– se refiere a su imposición unilateral; no a su pacto, que es posible en virtud de las normas civiles y comerciales.