DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes – Selección abreviada – Resolución 540 de 2025
En el sector social, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el segundo semestre del año 2025 adoptó las siguientes Resoluciones para contratar obra pública y concurso de méritos:
(…)
ii) Resolución 540 del 21 de agosto de 2025 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda».
CONTRATO POR MONTO AGOTABLE – Forma de Pago – Contratos de obra
Lo que el peticionario denomina como “Monto agotable”, en realidad puede corresponder a un contrato de suministro o de obra, donde se pacta el pago de la contraprestación a precios unitarios, conforme a unos valores asignados, que son objeto del negocio y que se entregan a la entidad, durante el plazo de ejecución del contrato, sin exceder el valor o presupuesto oficial asignado por la entidad contratante para el efecto.
(…)
Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”. Por lo demás, a pesar de que el precio del contrato se fije por un monto agotable, este no deja de pertenecer a la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, especialmente, cuando –conforme al tenor literal de la norma– la obra pública existe cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Decreto 680 de 2021
De acuerdo con esta norma, las ofertas de bienes y servicios nacionales –o extranjeros con derecho a trato nacional– deberán beneficiarse de la obtención de un puntaje comprendido entre el 10 y el 20% del total de los puntos, según lo haya definido la entidad estatal contratante en el pliego de condiciones o documento equivalente, con la finalidad de incentivar la industria nacional. Al respecto, conviene señalar que es la entidad pública la que, en el pliego de condiciones o en el documento equivalente, debe fijar los criterios de asignación de puntaje –o factores de evaluación–. De este modo, cuenta con la discrecionalidad administrativa para determinar a partir de qué elementos o circunstancias realizará la calificación de las propuestas. Por supuesto, tal discrecionalidad no es absoluta, sino que está limitada por las normas de orden público, que incluyen reglas imperativas para la elaboración del pliego de condiciones y el deber de selección objetiva.
Dentro de las reglas que restringen la discrecionalidad administrativa de las entidades estatales en la elaboración del pliego de condiciones se encuentra el artículo 2 de la Ley 816 de 2003. En efecto, este enunciado normativo establece que las entidades de la administración pública a las que se refiere el artículo 1° de la misma Ley deben incluir “[…] un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%)” para estimular la industria nacional, cuando se oferten bienes o servicios nacionales” –inciso primero o “Franja 1”–. Adicionalmente, la norma indica que, si no se ofertan bienes o servicios nacionales, sino bienes o servicios extranjeros, “[…] la entidad contratante establecerá un puntaje comprendido entre el cinco (5) y el quince por ciento (15%), para incentivar la incorporación de componente colombiano de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos” –inciso segundo o “Franja 2”–.
DECRETO 680 DE 2021 – Alcance – Servicios nacionales – Noción
[…] la noción de Servicios Nacionales no está determinada únicamente por la naturaleza jurídica de su prestador, ya que además de tratarse de una persona natural colombiana o jurídica conformada según la ley colombiana, se requiere que la propuesta, en principio, incluya en la ejecución del contrato la utilización de los bienes nacionales relevantes. En ese sentido, la definición de Servicios Nacionales remite a la noción de Bienes Nacionales establecida en el mismo artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, que dispone que son aquellos “Bienes definidos como nacionales en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, de conformidad con el Decreto 2680 de 2009 o las normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan”. El artículo 1 del Decreto 2680 de 2009 señala que “Se entiende como bienes nacionales, aquellos bienes totalmente obtenidos, bienes elaborados con materiales nacionales o productos que sufran una transformación sustancial de conformidad con lo previsto en el presente decreto”.
DECRETO 680 DE 2021 – Regla de origen – Criterios – Identificación – Bienes nacionales relevantes
Según el artículo 2.2.1.2.4.2.9 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 680 de 2021, que desarrolla lo establecido en la Ley 816 de 2003, para definir los bienes colombianos relevantes, la entidad estatal debe tener en cuenta tres criterios, a saber: i) “el análisis del sector económico y de los oferentes, y, toda aquella información adicional con la que cuente la entidad estatal en la etapa de planeación del Proceso de Contratación”, ii) el porcentaje de participación de los bienes en el presupuesto del Proceso de Contratación y iii) la existencia de los bienes en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, en los términos del Decreto 2680 de 2009. En aplicación de estos criterios, corresponde a la entidad estatal determinar en los respectivos pliegos de condiciones o documentos equivalentes, la metodología conforme con la cual se asignará el puntaje correspondiente por apoyo a la industria nacional.
El penúltimo inciso del artículo del 2.2.1.2.4.2.9 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 680 de 2021, establece una regla subsidiaria para otorgar el puntaje de industria nacional en procesos de contratación en los que, en atención al objeto contractual no existan bienes colombianos relevantes o no exista oferta nacional de los bienes relevantes en el Registro de Productores de Bienes Nacionales. Esta regla consiste en otorgar el puntaje al proponente que vincule el porcentaje mínimo de empleados o contratistas por prestación de servicios colombianos establecido por la entidad estatal, el cual no podrá ser inferior al 40% del total de empleados y contratistas asociados al cumplimiento del contrato. Conforme con esta regla residual, cuando en el análisis efectuado en la fase de planeación la entidad estatal no logre establecer que el objeto contractual requiera de bienes nacionales que se ajusten a los referidos criterios, deberá otorgar el puntaje por apoyo a la industria nacional a los proponentes que se comprometan a ejecutar el contrato garantizando la participación de personal colombiano en el correspondiente porcentaje mínimo.
PUNTAJE POR SERVICIOS NACIONALES O CON TRATO NACIONAL – Documentos tipo – Selección abreviada de menor cuantía – Infraestructura de social
Por un lado, el numeral 4.3 “Apoyo a la Industria Nacional” del Documento Base de los documentos tipo de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte – versión 1, indica que, “Los proponentes pueden obtener puntaje de apoyo a la industria nacional por: i) Servicios Nacionales o con Trato Nacional o por ii) la incorporación de componente nacional en servicios extranjeros […]”, es decir, que el proponente deberá verificar en primer lugar si accederá al referido puntaje mediante alguno de los dos conceptos mencionados […]
BIENES NACIONALES RELEVANTES – Documentos tipo – Infraestructura de social – Matriz 4 – Metodología
Aplicando la metodología prevista en la Matriz 4 las entidades estatales obligadas a observar los documentos tipo deben definir los bienes nacionales que resultan relevantes para el cumplimiento del objeto contractual, que, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 680 de 2021, son relevantes para considerar un servicio como nacional y, por tanto, para determinar la aplicabilidad del puntaje por apoyo a la industria nacional regulado por el artículo 2 de la Ley 816 de 2003.
BIENES NACIONALES RELEVANTES – Documentos tipo – Infraestructura de social – Matriz 4 – Metodología – Monto agotable – Precio unitario
De acuerdo con lo anterior, en relación con uno de los problemas jurídicos planteados en este concepto, debe indicarse que, en los documentos tipo de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social – versión 1, que se estructuren bajo la modalidad de bolsa de recursos a precios unitarios o monto agotable, la forma adecuada de determinar uno o varios bienes nacionales relevantes de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 2.2.1.2.4.2.9. del Decreto 1082 de 2015 y los previstos en esta Matriz 4 –señalados en los diez (10) numerales precedentes–, parte de una premisa y es que la indeterminación de las cantidades finales no exime a la entidad que adelanta el proceso de selección del deber de aplicar integralmente la metodología señalada, ni mucho menos habilita ajustes o simplificaciones de esta.
En efecto. Aun cuando en este tipo de contratos las cantidades de obra dependen de la ejecución efectiva durante el plazo contractual, la entidad sí cuenta en la etapa de planeación con un presupuesto oficial estructurado, el cual incorpora cantidades estimadas y valores unitarios derivados de estudios previos, análisis del sector y diseños, entre otros. Así, es sobre esta base que la entidad que adelante el proceso de selección con los documentos tipo debe aplicar la totalidad de la metodología dispuesta en el numeral 4.3.1 del documento base.
Desde el punto de vista jurídico, este enfoque encuentra sustento en el artículo 2.2.1.2.4.2.9. del Decreto 1082 de 2015, el cual exige que la determinación de los bienes nacionales relevantes se realice considerando el porcentaje de participación de los bienes en el presupuesto del proceso de contratación, sin distinguir entre contratos con cantidades ciertas o estimadas.
BIENES NACIONALES RELEVANTES – Documentos tipo – Infraestructura de social – Matriz 4 – Metodología – Fecha de inscripción – Fecha de vigencia – Porcentaje de participación – Determinación
Si luego de aplicar la metodología para determinar los bienes nacionales relevantes −descrita con anterioridad−, la entidad determina uno o varios bienes nacionales relevantes para el proceso de contratación, deberá incluir la opción 1 del numeral 4.3.1 “Promoción de servicios nacionales o con trato nacional”, en la que se señalarán los bienes nacionales relevantes en el proceso de contratación, diligenciando una tabla con la información tomada del Registro de Productores de Bienes Nacionales, en la que se señalará: i) el bien nacional relevante, ii) la fecha de inscripción, iii) la fecha de vigencia, iv) el número de partida arancelaria, v) el porcentaje (%) de participación del bien y vi) el puntaje individual de cada bien.
(…)
Respecto a cada “Bien nacional relevante” identificado, para diligenciar las casillas “fecha de inscripción” y “fecha de vigencia” en la tabla anterior, debe tenerse en cuenta que cada una corresponde a los datos contenidos en las columnas tituladas “radicado” y “fecha de vencimiento”, respectivamente, del Registro de Productores y Bienes Nacionales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Específicamente, la “fecha de inscripción” corresponde a los 8 primeros dígitos de la columna de “radicado” y, por su parte, la “fecha de vigencia” corresponde a la información de la columna “fecha de vencimiento”, según el resultado que arroja la búsqueda en la página web de la ventanilla única de comercio exterior. Por otra parte, con la consulta en el mencionado registro, también es posible acceder al “No. de partida arancelaria”. Finalmente, el “porcentaje (%) de participación» y el «puntaje individual de cada bien” se determinan con la metodología prevista en la Matriz 4 y las fórmulas previstas en el pliego de condiciones.
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de social – Opción 2 – Numeral 4.3.1 – Vinculación personal
Por otra parte, si luego de aplicar la metodología para identificar los bienes nacionales relevantes, prevista en la “Matriz 4 – Bienes nacionales relevantes para la obra pública del sector social”, la entidad estatal demuestra que los bienes nacionales relevantes no están registrados en el Registro de Productos de Bienes Nacionales Relevantes, deberá aplicar la opción 2 del numeral 4.3.1 “Promoción de servicios nacionales o con trato nacional”. Así, la entidad, otorgará el puntaje a los proponentes que se comprometan a vincular al desarrollo del objeto contractual un porcentaje de empleados o contratistas por prestación de servicios colombianos de al menos el cuarenta (40%) del personal requerido para el cumplimento del contrato, y deberá incluir los siguientes párrafos (…).
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 12/03/2026 |
| Fecha de Salida | 28/04/2026 |
| Actor | Juan Antonio Castillo Fuentealba |
| No. radicado interno | C-423 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_03_16_003621 |
| Radicado de Salida | 2_2026_04_28_004336 |
| Radicado Interno | C-423 |
| Descriptor | DOCUMENTOS TIPO, SECTOR SOCIAL, CONTRATO POR MONTO AGOTABLE, APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL, DECRETO 680 DE 2021, PUNTAJE POR SERVICIOS NACIONALES O CON TRATO NACIONAL, BIENES NACIONALES RELEVANTES |
| Restrictor | Fundamento normativo, Obligatoriedad, Documentos tipo, Vigentes, Selección abreviada, Resolución 540 de 2025, Forma de pago, Contratos de obra, Decreto 680 de 2021, Alcance, Servicios nacionales, Noción, Regla de origen, Criterios, Identificación, Bienes nacionales relevantes, Selección abreviada de menor cuantía, Infraestructura de social, Matriz 4, Metodología, Monto agotable, Precio unitario, Fecha de inscripción, Fecha de vigencia, Porcentaje de participación, Determinación, Opción 2, Numeral 4.3.1.1, Vinculación personal |