CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Noción – Alcance
Durante la ejecución de los contratos, las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– usualmente cuentan con distintas potestades exorbitantes o excepcionales, con base en las cuales ejercen la dirección general del contrato y realizan las actividades propias de vigilancia y control. Entre dichas potestades se encuentran: a) Las cláusulas excepcionales del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, concepto que incluye la terminación unilateral, la interpretación unilateral, la modificación unilateral, la caducidad y la reversión. Dichas prerrogativas se desarrollan en los artículos 15 a 19 ibidem; b) Las cláusulas excepcionales de imposición unilateral de las cláusulas penales y de multas, según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. En este caso su exorbitancia se refiere a la facultad de imposición unilateral, no a su pacto, que es posible en virtud de las normas civiles y comerciales; c) Las potestades establecidas en otras disposiciones como la liquidación unilateral y la declaratoria unilateral del siniestro –artículos 7 y 11 de la Ley 1150 de 2007–.
CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Potestades Exorbitantes – Artículo 14 – Ley 80 de 1993
Las potestades exorbitantes son una manifestación del imperium de la Administración en los procesos de contratación pública. En tal sentido, la utilización de las cláusulas exorbitantes estaría justificada porque se convierte en un instrumento para salvaguardar el interés público involucrado en el cumplimiento de las prestaciones del contrato. A estas cláusulas también se les denomina como “exorbitantes”. Etimológicamente, esta palabra viene del latín: se compone del prefijo ex, que indica separación o movimiento de salida, y la raíz de la palabra orbita, relacionado con el curso de los astros, un derivado de la palabra orbis, que significa circunferencia. En esta medida, lo exorbitante es lo que se sale excesivamente de su ritmo o medida habitual. Para la doctrina, estas cláusulas son exorbitantes bien porque son poco habituales en los contratos entre particulares o porque, pactadas en los mismos, están viciadas de nulidad. Por ser poco habituales, cláusulas como las de supervisión e interventoría tendrían esta naturaleza, las cuales –pese a la definición– pueden pactarse en los contratos entre particulares, pues no están expresamente prohibidas.
En relación con estas potestades de carácter exorbitante, la versión original del artículo 14.2 de la Ley 80 de 1993 disponía que en los contratos cuyo objeto fuera el ejercicio de actividades constitutivas de monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra, debían pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad. Asimismo, establecía que en los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado debía incluirse la cláusula de reversión.
POTESTADES EXORBITANTES – Elemento de la naturaleza
Para mayor claridad, la jurisprudencia ha señalado que el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 estructura cuatro grupos de contratos en los cuales el régimen aplicable a las potestades excepcionales varía según el tipo contractual. Esta clasificación permite comprender de manera sistemática cómo opera la inclusión legal de dichas facultades y cuáles son los alcances de la intervención unilateral de la Administración en cada categoría contractual. El primer grupo corresponde a aquellos en los que es obligatorio incluir poderes exorbitantes, formado por aquellos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En estas tipologías, conforme a la clasificación del artículo 1501 del Código Civil, los poderes corresponden a cláusulas de naturaleza, es decir, aquellas que –frente al silencio del pliego de condiciones o del contrato– forman parte del negocio en virtud de la ley. Considerando la relación directa de estos contratos con la eficiente prestación de los servicios públicos, los poderes exorbitantes de este grupo son irrenunciables.
CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Elemento accidental
El segundo grupo está conformado por los contratos en que estas facultades son potestativas, lo cual aplica a los contratos de suministro y de prestación de servicios. Si bien todas las entidades deben cumplir con los fines del artículo 3 de la Ley 80 de 1993, en este caso existe una relación indirecta con la prestación de los servicios públicos, por lo que estas cláusulas no son obligatorias. En este grupo, la ley no suple el silencio del pliego de condiciones o del contrato, pues –conforme al artículo 1501 del Código Civil– son elementos accidentales que requieren pacto expreso.
CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Cláusula prohibitiva
El tercer grupo corresponde a los contratos del parágrafo del artículo 14 del Estatuto General donde la ley prohíbe pactar de estos poderes, so pena de nulidad absoluta por objeto ilícito. En esta categoría se ubican los contratos celebrados con personas públicas internacionales o aquellos de cooperación, ayuda o asistencia; los interadministrativos; los de empréstito, donación y arrendamiento; los contratos cuyo objeto sea el desarrollo de actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las previstas en el numeral 2 del artículo 14; los destinados al desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas; y los contratos de seguro tomados por las entidades estatales.
Finalmente, el cuarto grupo está conformado por las tipologías que no se encuentran en alguno de los tres (3) grupos anteriormente comentados. Dado que la ley autoriza su ejercicio, no es posible fundamentar estos poderes en la autonomía de la voluntad. Por tanto, se entiende también están prohibidos en este último grupo, ya que: “De un lado […], este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas -por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, […] el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales”.
CLÁUSULAS EXCEPCIONALES – Contrato – Explotación y Concesión – Bienes del Estado – Alcance
[…] resulta necesario precisar el alcance de la expresión “explotación y concesión de bienes del Estado”. En particular, debe señalarse que dicha expresión no se limita, en sentido estricto, a los contratos tipificados en el artículo 32.4 de la Ley 80 de 1993 —referidos específicamente a los contratos de concesión—, sino que comprende otros contratos estatales que, aunque no estén previstos de manera expresa en dicha disposición, por su objeto y finalidad implican la utilización, aprovechamiento o administración de bienes estatales.
En este contexto, la expresión “explotación y concesión de bienes del Estado” debe entenderse como una categoría amplia que abarca todos aquellos contratos mediante las cuales un particular asume la gestión, uso o aprovechamiento de bienes públicos, independientemente de la denominación contractual empleada. Lo determinante es la naturaleza de la actividad desarrollada y su vinculación con la administración o explotación de bienes estatales, y no la tipología contractual específica.
Para efectos interpretativos, esta expresión debe analizarse conforme al sentido literal de las palabras, conforme a lo regulado en el artículo 28 del Código Civil, que prescribe: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. De esta manera, la interpretación debe partir del significado ordinario de los términos “explotación” y “concesión”, lo cual permite abarcar un espectro contractual más amplio que el previsto de manera taxativa en el artículo 32.4 de la Ley 80 de 1993, por lo que limitar su alcance a esa enumeración taxativa implicaría desconocer que, en la práctica administrativa, existen múltiples formas de gestión, aprovechamiento y administración de bienes estatales que no encajan de manera rígida a la categoría de concesión del artículo 32.4, pero que sí comparten su finalidad económica y su lógica de colaboración entre el Estado y los particulares.
Detalles del documento | |
| Fecha | 01/07/2026 |
| Actor | Daniel Fernando Fajardo Restrepo |
| No. radicado interno | C-834 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_05_20_006767 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_01_006986 |
| Radicado Interno | C-834 |
| Descriptor | CLÁUSULAS EXCEPCIONALES, POTESTADES EXORBITANTES |
| Restrictor | Noción, Alcance, Potestades exorbitantes, Artículo 14, Ley 80 de 1993, Elemento de la naturaleza, Elemento accidental, Cláusula prohibitiva, Contrato, Explotación y Concesión, Bienes del Estado |